18 juni 2026

Tijdlijn en twee essays: ruimtelijke sturing in Nederland

Barbara Luns Leestijd: 17 minuten

Hoe is de ruimtelijke sturing in Nederland de afgelopen decennia veranderd, en welke rol kan ontwerpend onderzoek daarin spelen? In twee essays verkent AIR-directeur Barbara Luns deze vragen aan de hand van een tijdlijn en diagrammen die AIR en Dérive samen ontwikkelden in het kader van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp (ARO). De essays bieden context bij de onderstaande tijdlijn: een proces van verschuiving van centraal beleid naar een gedecentraliseerd netwerkmodel, en de positie van ontwerp en maatschappelijke dialoog daarin.

Tijdlijn

Decentralisatie en privatisering: ruimtelijke ontwikkeling in relatie tot sturing

Klik hier om de tijdlijn op volledige grootte te bekijken.

We denken vaak dat er top-down vanuit Den Haag grootse en meeslepende ruimtelijke politiek bedreven kan worden: tien nieuwe steden, het kan wel! Maar het ruimtelijke domein is de afgelopen decennia zowel gedecentraliseerd als geprivatiseerd. De woorden kunnen groots en meeslepend zijn, maar de ruimtelijke sturing blijkt zeer beperkt in de uitvoering. Lokale architectuurcentra kennen die lokale situaties. Ze hebben zowel zicht op de opgave als op de uitvoering. Met een tijdlijn en diagrammen proberen het Architectuur Instituut Rotterdam (AIR) en Dérive, in het kader van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp, inzicht te geven in de huidige uitvoeringspraktijk.

In het onderste deel van de tijdlijn kun je terugvinden welk beleid en gebeurtenissen hebben geleid tot een vergaande decentralisering van ruimtelijk beleid en hoe dit gelijktijdig opging met privatisering van woningcorporaties en een toename van private spelers in het ruimtelijke domein.

In de daarboven afgebeelde diagrammen is verbeeld hoe de ruimtelijke sturing zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld van keten naar netwerk.

Tot en met de jaren ’80 was Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening centraal georganiseerd. In Den Haag werden plannen gemaakt die vervolgens via Provincie en gemeentes richting uitvoering werden gebracht door een speelveld van voornamelijk partijen met een publiek belang: corporaties en de gemeentes zelf met hun woning- en grondbedrijven.

Met de bewuste privatisering vanaf de jaren ’90 en later ook de decentralisering, is het speelveld volledig veranderd. De ruimtelijke opgave komt niet langer tot stand vanuit de keten, maar vanuit een netwerkmodel waarin de gemeente een centrale positie inneemt. Sinds de VINEX is er vanuit het Rijk gestuurd op meer marktwerking en minder financiering vanuit het Rijk. De keten had geen functie meer en gemeentes werden op die manier van het ene op het andere moment centraal gezet in de uitvoering en voor financiering mede afhankelijk gemaakt van marktpartijen.

In de bijbehorende essays wordt iets dieper ingegaan op wat je in de tijdlijn kan zien. In het eerste essay wordt een beeld geschetst over hoe de sturing op de ruimtelijke ontwikkeling van ons land de afgelopen decennia is veranderd. In het tweede essay wordt aan de hand van de tijdlijn en de diagrammen de positie van ontwerp en ontwerpend onderzoek geschetst en de rol die maatschappelijke dialoog daarin kan hebben.

Essay #1: Ontwerp en ontwerpend onderzoek in de maatschappelijke dialoog

Afgelopen jaar heeft het netwerk van Coördinatie Lokale Architectuurinitiatieven (CoLA), in opdracht van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp, maatschappelijke dialogen gevoerd over ontwerpend onderzoek. De 100 ontwerpende onderzoeken zijn gecategoriseerd in hoofdthema’s die refereren aan de ruimtelijke opgaven waar we als land voor staan zoals: water en bodem, energie en circulaire economie, wonen werken en bereikbaarheid, landbouw en natuur en zorgzame leefomgeving. Wat is de positie van ontwerp en ontwerpend onderzoek in de huidige context van beleid? Wordt het onderzochte daadwerkelijk uitgevoerd en welke maatschappelijke dialogen moeten daarover worden gevoerd?

Rol ontwerper in uitvoeringspraktijk

Ontwerpend onderzoek van architecten en andere ruimtelijk ontwerpers, is niet expliciet meegenomen in de tijdlijn en in de diagrammen met betrekking tot de uitvoeringspraktijk. Maar laten we proberen hun positie te duiden. In het eerste diagram, dat de situatie tot de jaren ’90 beschrijft, zouden ze duidelijk onderdeel zijn van de keten. Hoogstwaarschijnlijk op alle niveaus van Rijk naar gemeente en van gemeente tot uitvoering. In dienst bij overheden of als zelfstandige bureaus. In het VINEX model zowel boven het kader en daarmee richtinggevend voor het kader en vervolgens onder het kader in de ruimtelijke uitvoering. Bij gemeentes en corporaties en in opdracht van ontwikkelaars. In de laatste drie schema’s wordt de positie diffuser. De afstand die het Rijk neemt ten opzichte van de uitvoering wordt groter en wordt inhoudelijk ook afgeschaald. Waar er tot de jaren ’90 nog een vanzelfsprekende verbinding tussen uitvoering van de woonopgave en ruimtelijke ordeningsbeleid was en daarmee een verbinding tussen grootschalige planvorming en uitvoering op lokaal niveau, wordt die verbinding steeds minder vanzelfsprekend. Daarnaast is de rol van de overheid als opdrachtgever steeds verder afgenomen. Er zijn zelfs gemeentes die nauwelijks nog één stedenbouwkundige in dienst hebben.

De marginalisering van de rol van de woningcorporaties is ook belangrijk om te noemen. Ze zijn niet alleen kleiner geworden, maar met als voornaamste taak beheer, hebben ze ook een andere rol gekregen in de totstandkoming van stedelijk weefsel. Daarmee is hun rol als opdrachtgever ook gemarginaliseerd, terwijl de rol van private ontwikkelaars is toegenomen en daarmee ook het private opdrachtgeverschap. Wat betekent deze verandering voor ruimtelijke kwaliteit en ontwerpkracht?

Ruimtelijke kwaliteit binnen privaat opdrachtgeverschap

Het grootste verschil tussen privaat en (semi)publiek opdrachtgeverschap is de termijn waarop de ruimtelijke kwaliteit een rol speelt binnen het proces. Voor het privaat ontwikkelen van projecten zijn het rondkrijgen van de kosten en de baten op korte termijn zwaarwegende factoren. Die financiële overwegingen zetten de veelvormigheid, detaillering en sociaalmaatschappelijke waarde onder druk. Daarnaast hebben ontwerpers niet altijd meer van ontwerp tot en met uitvoering een centrale rol. Ze worden ingezet om mooie ambities neer te zetten maar zitten niet altijd meer aan tafel op het moment dat er keuzes moeten worden gemaakt richting uitvoering. Vanuit gemeentes wordt er vervolgens weinig gereedschap ingezet om deze kwaliteitsdaling nog bij te sturen.

Ruimtelijke uitdagingen

Ook kun je je afvragen of maatschappelijke opgaven, zoals duurzaamheid, ecologie, betaalbaarheid, klimaatadaptatie binnen deze private ontwikkelingen moeten/kunnen worden. De extra kosten en baten van deze opgaven passen slecht in een excelsheet, maar zijn onmisbaar voor onze toekomst. Baathouders van die toekomst (verzekeraars, bewoners, beleggers, overheid, waterschappen) zijn binnen de huidige bestuurlijke, financiële en juridische modellen moeilijk te betrekken.

Positie ontwerpers

Met bovenstaande veranderingen is het niet gek dat ontwerpers zich onder druk gezet voelen. Het speelveld waartoe zij zich moeten verhouden, bestaat uit marktpartijen die in elke laag van het proces moeten optimaliseren. Hoewel veel wordt gesproken over de maatschappelijke rol van de ontwerper, is het de vraag of zij die werkelijk kunnen vervullen, als je kijkt naar de sturingsschema’s. Het is in ieder geval al lang niet meer zoals in de jaren ’70 en ’80, toen een hele generatie architecten zich geëngageerd en vereenzelvigd voelde met de ruimtelijk-maatschappelijke opgaven, inclusief eindeloze gesprekken met bewoners. Door de aanwezigheid van architecten in de wijk en door samen met bewoners op te trekken, was er ook een democratische en daarmee maatschappelijke legitimering voor het werk dat zij deden. Nu vindt dat plaats buiten de democratische arena met afspraken tussen overheid en markt en buiten het zicht van het publiek.

Publiek vs. privaatrecht

Hoe zit dat dan precies? Bij gebiedsontwikkeling lopen publiek- en privaatrecht door elkaar, maar juridisch zijn het twee sporen. Publiekrecht omvat de eenzijdige bevoegdheden van de overheid, zoals het vaststellen van het omgevingsplan en het verlenen van vergunningen, die bepalen wat er gebouwd mag worden. Privaatrecht betreft afspraken tussen partijen, bijvoorbeeld in een anterieure overeenkomst tussen gemeente en ontwikkelaar. In de praktijk worden plannen vaak gezamenlijk uitgewerkt, waarna de gemeente bereid is publiekrechtelijk mee te werken onder voorwaarden, zoals sociale huur of bijdragen aan infrastructuur. Deze worden privaatrechtelijk vastgelegd. Hoewel de besluitvorming formeel publiekrechtelijk blijft, wordt de inhoud sterk beïnvloed door deze afspraken. Zo ontstaat een hybride praktijk waarin de overheid via regels stuurt, maar de uitvoering via contracten organiseert. Dit is een complex juridisch proces dat vaak achter gesloten deuren plaatsvindt en waar zelfs de gemeenteraad zodra de afspraken contractueel zijn vastgelegd geen invloed meer op heeft. De ontwerper heeft als opdrachtnemer van een marktpartij dus een hele marginale publieke positie.

Hernieuwd publiek opdrachtgeverschap

Naast privaat opdrachtgeverschap in de uitvoering, is er met de terugkeer van VRO ook een hernieuwd publiek opdrachtgeverschap. Zo is zeker de helft van de ontwerpende onderzoeken een opdracht vanuit het Rijk. Deze onderzoeken gaan voor het grootste deel over de ruimtelijke opgaven en worden vaak gedaan op het schaalniveau van beleidsvoering: stedelijk, regionaal of zelfs landelijk. Onderzoeken worden gedaan door ontwerpbureaus die zich hebben gespecialiseerd in vraagstukken op dit schaalniveau. De afstand tot de uitvoeringspraktijk is groot, van zowel het Rijk als opdrachtgever, als van de ontwerpbureaus.

Maatschappelijke dialoog

Wat kan een maatschappelijke dialoog (over ontwerpend onderzoek) in dit speelveld betekenen? Om het nadenken over de grote ruimtelijke opgaven via ontwerpend onderzoek steviger te positioneren, is het allereerst belangrijk de werelden van beleid en praktijk dichter bij elkaar te brengen. Ontwerpend onderzoek kan daarbij helpen, maar dan moeten ontwerpers zelf meer kennis krijgen over elkaars praktijken en meer van zich laten horen in de maatschappelijke dialoog. Daarnaast is het belangrijk dat zij kunnen anticiperen op de veranderde uitvoeringspraktijk, waarin het netwerk van groter belang is. Er bestaat geen top-down keten meer waarin mooie plannen automatisch ten uitvoer worden gebracht. Wil je werken aan de opgaven van morgen, dan moet je een netwerk bij elkaar brengen dat zowel dwars door de bestaande hiërarchieën (van bewonersinitiatieven naar gemeente naar rijksoverheid en weer terug) alsook dwars door de silo’s en sectoren opereert (van waterschap tot stadsbeheer).

Architecten en ruimtelijk ontwerpers moeten zich tot die lokale netwerken gaan verhouden. Door weer te luisteren naar elkaar en naar bewoners en door er mede vorm aan te geven. Want ook dat is een ontwerpopgave!

Essay #2: Van centrale ruimtelijke ordening naar decentrale ruimtelijke ontwikkeling

Zoeken naar sturing in een gedecentraliseerde en geprivatiseerde uitvoeringspraktijk

We denken vaak dat er top-down vanuit Den Haag grootse en meeslepende ruimtelijke politiek bedreven kan worden: tien nieuwe steden, het kan wel! Maar het ruimtelijke domein is de afgelopen decennia zowel gedecentraliseerd als geprivatiseerd. De woorden kunnen groots en meeslepend zijn, maar de ruimtelijke sturing blijkt zeer beperkt in de uitvoering. Lokale architectuurcentra kennen die lokale situaties. Ze hebben zowel zicht op de opgave als op de uitvoering. Met een tijdlijn en diagrammen proberen het Architectuur Instituut Rotterdam (AIR) en Dérive, in het kader van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp, inzicht te geven in de huidige uitvoeringspraktijk. We brengen in beeld hoe de sturing op de ruimtelijke ontwikkeling van ons land de afgelopen decennia is veranderd.

Ruimtelijke Ordening

Tot en met de jaren ’80 was Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening centraal georganiseerd. In Den Haag werden plannen gemaakt die vervolgens via Provincie en gemeentes richting uitvoering werden gebracht door een speelveld van voornamelijk partijen met een publiek belang: corporaties en de gemeentes zelf met hun grondbedrijven. De opgaves en bijbehorende budgetten gingen in een mooie keten van Rijk via Provincie naar gemeente. Van de nationale ruimtelijke opgave naar uiteindelijk het object; de woning.

Het Rijk had zelf de kennis in huis voor deze opgave. Niet alleen een ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, maar ook invloedrijke directoraten zoals het Directoraat Generaal Volkshuisvesting en externe diensten zoals Dienst Landelijk Gebied en de Rijksplanologische dienst. Deze diensten waren een belangrijke schakel tussen beleid en uitvoering en zorgden tevens voor het toezicht in de uitvoering.

Van keten naar netwerk

Met de bewuste privatisering vanaf de jaren ’90 en later ook de decentralisering, is het speelveld volledig veranderd. De ruimtelijke opgave komt niet langer tot stand vanuit de keten, maar vanuit een netwerkmodel waarin de gemeente een centrale positie inneemt. Sinds de VINEX is er vanuit het Rijk gestuurd op meer marktwerking en minder financiering vanuit het Rijk. De keten had geen functie meer en gemeentes werden op die manier van het ene op het andere moment centraal gezet in de uitvoering en voor financiering mede afhankelijk gemaakt van marktpartijen.

De reactie vanuit de (lokale) overheid richtte zich vervolgens vooral op het faciliteren van die markt door het wegnemen van regels, maar ook door marktpartijen voorrang te geven in de planontwikkeling. Hierdoor is deze markt tijdens paarse kabinetten en later onder premier Rutte, gesteund door financiële instellingen, verder opgeschaald en heeft zich vrij door kunnen ontwikkelen.

Door de afschaffing van het Ministerie van Volkshuisvesting en daarmee de tien jaar lange afwezigheid van VRO (“de woningmarkt is af”) is de rol van het Rijk verder gemarginaliseerd ten opzichte van gemeentes. Ook de taal is veranderd: slechts met ‘deals’ wordt nog gestuurd op de woningbouw; woondeals, regiodeals en citydeals. De budgetten zijn niet meer gekoppeld aan de grotere nationale opgave, maar komen voort uit afspraken over aantallen te bouwen woningen. In de vorm van ‘woningbouwimpulsen’ komen deze staatsgelden veelal terecht bij marktpartijen die vormgeven aan de huidige ‘woningmarkt’. De partijen met een publiek belang, zoals de corporaties, spelen nauwelijks nog een rol en de gemeentelijke grondbedrijven zijn gemarginaliseerd.

Marktmeester

Er is dus een enorme marktmacht ontstaan door de gelijktijdige privatisering en decentralisering. Wil je als marktmeester de markt in toom houden dan heb je sturing nodig vanuit de wetgevende macht, oftewel het Rijk. Vanuit de tijdlijn en de diagrammen zien we echter dat de uitvoeringspraktijk veel te ver af is komen te staan van het Rijk. Op lokaal niveau is de markt soms zelfs zo machtig geworden dat niet de gemeente maar marktpartijen de initiërende en sturende partijen zijn. Daarbij komt dat overheidslagen nog steeds in dezelfde keten denken: van boven naar beneden. In de huidige uitvoeringspraktijk zou het omgekeerde logischer zijn, maar het is nog geen vanzelfsprekendheid dat bijvoorbeeld een G40 bij elkaar gaat zitten om te bepalen aan welke budgetten, wet- en regelgeving nu echt behoefte is en om dat vervolgens aan Den Haag te communiceren.

Ruimtelijke crises

Naast de wooncrisis die een direct gevolg is van bovenstaande beschrijvingen (sinds 1990 zijn er nooit meer dan 100.000 woningen in een jaar gerealiseerd) zijn er inmiddels nog tal van andere opgaven die zorgen voor ruimtelijke uitdagingen: netcongestie, bodemdaling, stikstof, hitte, droogte, zeespiegelstijging en het drinkwatertekort. Allemaal opgaven die niet passen in de doorrekening van het vastgoed of de gebiedsontwikkeling door een marktpartij. Sterker nog, ook de eeuwenoude systematiek van waterschappen (of recenter de netbeheerders en drinkwaterbedrijven) laat zich niet in een Excel-tabel vangen. Waar in de stadsvernieuwing de integrale aanpak centraal stond, was dit na 2004, met de invoering van nieuwe begrotingsregels voor gemeenten, niet meer mogelijk. De nieuwe financiële positie in de uitvoering zorgde voor een behoefte aan een uniforme begroting met heldere overzichten van de kosten en baten, waarmee een raad haar controlerende taak goed kon uitvoeren. Dit leidde tot een sectoraal systeem. Domeinen als fysiek en sociaal bevinden zich in strikt gescheiden financiële kokers, wat een integrale aanpak nu haast onmogelijk maakt. En dat terwijl deze opgaves juist vragen om een nieuwe benadering in beleidsvorming én uitvoering. Wanneer we met deze opgaves geen rekening houden in het heden, zullen de kosten in de toekomst bij de (nieuwe) bewoners en de overheid (en dus de maatschappij) komen te liggen.

Terugkeer VRO

De tien jaar afwezigheid van VRO had voor het Rijk een kans kunnen zijn om zich bij terugkomst op een nieuwe manier te verhouden tot de ruimtelijke praktijk. Maar dat lijkt vooralsnog niet gebeurd te zijn. Melancholie over de terugkeer van ruimtelijke sturing voedde programma’s als Mooi Nederland, de totstandkoming van toekomstscenario’s en allerhande handreikingen. Afgebakend per thema met inhoudelijk sterke ontwerpanalyses, maar ook een grote afstand tot de uitvoeringspraktijk. Parallel daaraan is de druk rondom de woonopgave enorm opgevoerd met een uitvoeringsagenda. Bouwen, bouwen, bouwen. Beleid ging tot op heden vooral over woningen toevoegen, waarbij de focus ligt op aantallen en snelheid. De vraag of je zo een goede stad of wijk maakt die sociaal duurzaam en toekomstbestendig is, krijgt pas recent weer aandacht in landelijk beleid.

Lokale praktijk

Lokale architectuurcentra zien de laatste tien jaar wél veranderingen. De gemeentes hebben het namelijk van dichtbij meegemaakt: een diepe (financiële) crisis, het streng aan banden leggen van woningcorporaties, de verdere opschaling van gebiedsontwikkelingen, de emancipatie van bewonersinitiatieven en de mondige burger, gesteund door het gebruik van sociale media en platforms. Daarnaast zijn de rapporten van het IPCC voor gemeentes niet alleen alarmerend, maar de incidenten in de praktijk rondom bodemdaling, hittestress of wateroverlast nemen toe. Zo is een praktijk ontstaan waar het tekort aan woningen noodzakelijkerwijs wordt gecombineerd met andere ruimtelijke opgaven zoals hittestress, bodemdaling en verduurzaming, waarbij nieuwe samenwerkingen worden gezocht met bijvoorbeeld waterschappen, stadsbeheer of maatschappelijke ontwikkeling. Hier zou het Rijk veel kunnen leren van deze geëvolueerde lokale praktijken.

Sturingsmodel

Uit de tijdlijn en de diagrammen zou je kunnen concluderen dat er heel bewust gekozen is voor decentralisatie en voor privatisering en dus meer marktwerking. Maar of het nieuwe sturingsmodel voor de ruimtelijke ordening, als gevolg hiervan, een bewuste keuze was, lijkt twijfelachtig. Het lijkt er meer op dat we in een continue ontwikkelpraktijk terecht zijn gekomen, die slechts moeizaam gestuurd wordt, terwijl de ruimtelijke uitdagingen daar duidelijk wel om vragen. Door continu te kijken naar de output (= aantallen woningen), wordt er niet genoeg stilgestaan bij dat sturingssysteem zelf.

Wat zou dat kunnen betekenen voor de nabije toekomst? Je kunt in de tijdlijn zien dat er inmiddels wat aanpassingen zijn gedaan. De corporaties hebben weer wat meer ruimte om te investeren in ontwikkeling, beleggers trekken zich terug uit de middeldure huursector en het Rijk investeert weer meer geld. Grootschaligheid lijkt echter nog steeds de voorkeur te hebben; geen tien nieuwe steden bouwen, maar wel dertig grootschalige woningbouwlocaties en de nadruk op industrieel bouwen. Dat duidt erop dat de sturing zich vooral blijft richten op grootschaligheid en marktafhankelijkheid, terwijl de diagrammen tonen dat we misschien juist andere routes voor sturing op de ruimtelijke opgave zouden moeten uitstippelen.

Je zou als Rijk ook kunnen sturen op zeggenschap en pluriformiteit in het speelveld. Niet meer het faciliteren van grootschaligheid maar zorgen dat lokale overheden de regie meer in handen krijgen. Echte decentralisatie mét zeggenschap en mét budget waardoor gemeentes zelf een grotere rol kunnen pakken in de uitvoering. Wat hen in staat stelt actief grondbeleid te voeren, corporaties weer in positie te brengen en wooncoöperaties een serieuze kans te geven onderdeel te worden van het speelveld. Maar ook door ze in staat te stellen om in plaats van sectoraal ruimtelijk beleid, integrale ruimtelijke opgaves met elkaar te verbinden. Door een programma als ‘Beter Benutten’ serieus uit te werken: kleinere feedbackloops tussen opgave en praktijk. Kleinschaligheid betekent minder financieel risico, de mogelijkheid om bewoners te betrekken, werk in de wijk te houden en maatschappelijke opgaven te verbinden aan ruimtelijke opgaven. Kansen om de afgehaakte burger weer te betrekken.

Dit zijn niet zomaar wat opties. Het is de allerhoogste tijd om ons niet alleen blind te staren op hypothetische oplossingen en aantallen maar om na te denken over hoe het systeem te verbeteren is. Ook dát is een ontwerpopgave! De ruimtelijke uitdagingen zijn te groot en veelomvattend om ons te verliezen in de waan en de belangen van de dag. Deze tijdlijn en diagrammen vormen hopelijk een aanleiding om dat gesprek te voeren en ons klaar te maken voor de grootste ruimtelijke transitie sinds de Wederopbouw.

Eindrapportage Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp

Deze essays en tijdlijn zijn onderdeel van de Eindrapportage ‘Curatorschap Delen en Doen’. Meer over deze rapportage:

Namens de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp zijn Indira van ’t Klooster en Barbara Luns afgelopen jaar curatoren ‘delen en doen’ geweest, met als centrale vraag hoe ontwerpend onderzoek kan worden ingezet binnen een bredere maatschappelijke dialoog over de grote ruimtelijke opgaven. De resultaten hiervan lees je in het volledige verslag.